Artículos mayo 2011

El sector público y la participación ciudadana

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La participación se ha definido como uno de los elementos esenciales de y para la democracia, así como un mecanismo que permitiría fortalecer la ciudadanía y dar mayor legitimidad y eficiencia a las políticas públicas. Sin embargo, aún persiste el debate en relación a qué se entiende por participación, qué significa participar, y al mismo tiempo a qué se refiere el concepto de ciudadanía, íntimamente relacionado con el de participación.

A continuación reflexionaremos en torno a la participación y el sector público, específicamente a la posibilidad de que el sector público, en sus distintos niveles, sea capaz de generar instancias de participación así como de acoger o acompañar las acciones que de ella se deriven, de esta forma ¿se encuentra el sector público preparado para la participación ciudadana?, ¿de qué forma responde a ella?. Esto se relaciona con la concepción de ciudadanía, su ejercicio y de la capacidad del Estado de responder a los derechos y deberes de las personas que de ella emana (Serrano, 1998).

Considero que la participación es necesaria y que debe ser considerada como un bien público, por lo tanto es necesario analizar cómo el sector público enfrenta la participación y cómo ésta se articula con su trabajo. Si concebimos la participación como un ejercicio concreto de ciudadanía y al mismo tiempo como una acción política, entendida como una motivación para ser parte del proceso de toma de decisiones en ámbitos diversos y sin restricción, podemos ver que cambia totalmente la relación entre el ciudadano y el Estado, entre el usuario y el servicio, entre el beneficiario y el funcionario, se rompen relaciones tradicionalmente asimétricas y el poder se diluye entre los involucrados ¿se encuentra el sector público preparado para enfrentar estos cambios?.

A continuación, se revisará brevemente los conceptos de participación y ciudadanía, para luego reflexionar en torno al sector público, presentando luego la reflexión final.

Revisión conceptual

La participación se encuentra estrechamente relacionada con el concepto de ciudadanía, en este sentido son constituyentes una de la otra, por esto hablamos de participación ciudadana en políticas públicas entendida como el “rol del ciudadano en cuanto usuario de los servicios públicos y en cuanto partícipe de las decisiones y gestiones asociadas a la implementación de programas sociales.” (Serrano, 1998:19).

Esta participación emana de la condición de ciudadanía, a su vez la ciudadanía sería resultado de un proceso de igualación de las condiciones sociales constituyendo la base política de la democracia. Desde la teoría, ha sido definida de acuerdo a ciertas dimensiones preponderantes, de esta forma, para los liberales se constituye a partir de la noción de justicia e igualdad de derechos, en cambio para el feminismo y el multiculturalismo, lo hace a partir de la diferencia y particularidad de cada individuo o colectivo. Por último, para los republicanos, la ciudadanía ocurre en el espacio público, reivindicando la política como lugar de discusión de lo público (Serrano, ibidem).

Como vemos, a partir de estas nociones de ciudadanía se constituiría el vínculo entre las personas y el sector público, ya que estas definiciones determinan las percepciones y, por lo tanto, las relaciones con la ciudadanía. Así, si ésta es concebida en términos de justicia como imparcialidad, como lo señala Rawls, los ciudadanos serían miembros libres y cooperadores, y querrían realizar en sus personas el ideal de ciudadano. Lo que podría llevar a una relación de cooperación con el sector público, sin embargo al considerar a todos iguales, no se toman en cuenta las diferencias que permiten a algunos cooperar y a otros no, ya que no tienen los recursos necesarios para hacerlo. Si bien este principio de igualdad y cooperación puede constituirse en un mínimo necesario, no es suficiente.

Por otro lado, es necesario el reconocimiento del contexto social, cultural e histórico en que se desenvuelven los individuos en tanto ciudadanos, constituyéndose ahí las diferencias entre ellos; por lo tanto, la ciudadanía desde la diferencia tiene asociada una noción de identidad, los ciudadanos no se diluyen en la igualdad, sino que definen su identidad en la diferencia y en su distinción de otros, incluido como otro el sector público.

Desde la visión republicana, la ciudadanía se realiza en el espacio público y en la conversación que ahí se genere, la ciudadanía se produce y cobra sentido en ese espacio, por lo tanto, requiere de su existencia (Habermas y Arendt en Serrano, 1998); de esta forma, se puede identificar como parte del quehacer público la generación de estos espacios.

Por otro lado, podemos decir que la participación se puede originar espontáneamente, es decir, desde el propio interés o necesidad de las personas, o a través de estrategias específicas destinadas a su generación y promoción, “es posible apreciar que los argumentos a favor de la participación ciudadana en políticas públicas pueden clasificarse en dos: los de orden político-técnico, que hacen referencia a una mayor eficacia de la acción gubernamental cuanto más cerca de las personas, y un argumento político-ciudadano, que dice relación con generar capacidades en la comunidad y fortalecer la ciudadanía y el capital social” (Serrano, 1998:21).

En ambos casos, el sector público cumple un rol fundamental, ya que la participación se orienta principalmente a la injerencia y preocupación en asuntos de esa índole. Es decir, la participación está dada por una necesidad o interés de orden público que puede tener un individuo o un conjunto de ellos. Esto es fundamental, ya que determina la dimensión relacional con el sector público.

Elementos para la reflexión

Como vemos, el concepto de participación ciudadana alude claramente a la capacidad de intervenir y ser parte en un proceso de toma de decisiones, así como de la implementación, gestión, ejecución y evaluación de una iniciativa pública. Esto lleva a la constitución de individuos empoderados e interesados, por lo tanto, involucrados y demandantes, lo que afecta o al menos remece la relación con el sector público.

Existen cuatro elementos que creemos necesario considerar: la cultura formalista de la organización pública, las acciones (demandas) derivadas de la participación, la dimensión política de la participación y el traspaso de poder que esta conlleva.

La cultura formalista del sector público alude a un orden, jerarquía, mando y procesos formalmente regulados. Se asienta en prácticas verticalistas y autoritarias, las que se encuentran tanto en las organizaciones sociales como en los organismos públicos (Díaz, 2003). En este tipo de concepción el diálogo, la innovación y la generación de relaciones simétricas es compleja, ya que se encuentra con una forma enraizada de ver y hacer las cosas. En este sentido, la posibilidad de que las iniciativas de participación ciudadana sean exitosas depende de un cambio cultural en la forma de hacer, percibir y relacionarse.

Por otro lado, si consideramos que los directivos y/o técnicos tienden a una visión desvalorizante de las comunidades, principalmente de aquellas calificadas como pobres y las ven como incapaces de integrarse a procesos de diseño, gestión, control y evaluación, la posibilidad de una participación exitosa se vuelve aún más complicada, más aún si esta subvaloración es percibida por la comunidad 1.

Por otro lado en relación a las consecuencias de la participación, entendidas aquí como el conjunto de acciones a realizar luego de un proceso de participación, pareciera que existe un temor a que estas acciones se conviertan en un descontrol por demandar de forma creciente respuestas desde los organismos públicos a las múltiples necesidades de la población, es decir, se teme que al abrir las puertas a la participación ocurra un exceso de demandas que no sea posible satisfacer. Al mismo tiempo, pareciera temerse a una acción más confrontacional de la población, por lo que se intenta mantener el control y la fragmentación con el fin de que no se produzcan procesos de movilización o protesta que generen inestabilidad en el sistema democrático. Esta reflexión la encontramos presente al inicio de los ’90 con el regreso de la democracia, se pidió consenso y preservar el orden democrático, lo que llevó a la desarticulación del movimiento social que había hecho posible el regreso de esa democracia: la democracia, por el temor, se volvió en contra de su principio esencial, la participación ciudadana.

De esta forma, existen limitaciones estructurales a la participación, así como ciertos requisitos que se deben cumplir, en este sentido es importante preguntarnos si ¿apelamos a una participación formal o sustantiva?, ¿instrumentalizamos la participación o la consideramos un elemento esencial de la democracia?

Por otro lado, consideramos que la participación es esencialmente política y que la dimensión política de la participación ha sido obviada o negada, aquí identificamos una premisa ideológica que se encuentra enraizada en la sociedad en general, y en el sector público en particular, y que ha llevado a la deslegitimación no sólo de la política, entendida como el sistema de partidos, sino que también de lo político, es decir, aquella esfera donde se definen objetivos y los mecanismos para alcanzarlos. Esto ha generado la despolitización de lo público en general y de las relaciones sociales en particular, lo que se refleja también en la reflexión acerca de la participación.

Esta dimensión alude a la injerencia directa en el quehacer público, a través de propuestas concretas y destinadas a una entidad específica. No alude al viejo sentido de proyecto, pero sí a necesidad intencionada hacia un fin específico.

Por esto, y por los puntos anteriores, se ha puesto el apellido de social a la participación, para distinguirla de la participación político-partidista, pero al mismo tiempo para situarla en un plano ajeno a lo político.

Por último, la participación significa pérdida de poder o también podemos decir democratización de las relaciones entre diferentes actores. Participar es conferir poder a la gente en vez de perpetuar relaciones de dependencia, lo que implica compartir y diseminar el poder ¿existe esa voluntad en directivos y profesionales de programas sociales? (Díaz, 2003).

La revisión de estos cuatro elementos, nos permite ver que la relación entre sector público y participación ciudadana es compleja, que no responde sólo a un cambio de discurso y a la generación de mecanismos apropiados, sino que requiere de una transformación en el modo de ver y de hacer que ha sido tradicional del sector público, y que impacta directamente en las relaciones que éste establece con el conjunto de la sociedad, porque este tema es transversal a todos los niveles, no sólo al nivel micro y comunitario, sino que también a los sectoriales y a los de interés general.

Reflexión final

Como dijimos la situación es compleja, pero la reflexión es muy pertinente, ya que si los procesos de participación no son canalizados adecuadamente, sino se establecen los mecanismos idóneos de retroalimentación y de diálogo entre las partes, se puede generar una fuerte frustración, lo que llevaría a un debilitamiento de la democracia entendida como espacio de encuentro y formulación de iniciativas para el bien común. Por esto, desde la perspectiva de la importancia que adquiere el sector público en este tema, es fundamental que las condiciones para la participación sean estables y sostenidas.

Podemos analizar en un continuo la participación que se origina espontáneamente con aquella que tiene raíces más institucionales, la consistencia de este continuo estará determinada por la posibilidad de evitar la frustración que podría generarse en una y otra, de esta forma, se podría generar un círculo virtuoso pro-participación, nutriéndose aquella que se genera espontáneamente con aquella que se construye desde instancias públicas y que son una invitación a la ciudadanía. Ahora bien, para que este círculo se constituya como tal, es necesario que la invitación se mantenga, y que se respete la autonomía de los procesos innatos.

De esta forma, es importante generar mecanismos que preparen a este sector para la participación, entendiendo que ésta es un ejercicio de ciudadanía y, por lo tanto, constituiría parte fundamental de su quehacer. Si bien la participación genera costos, asociados a la implementación de programas o proyectos con componentes participativos a lo que se suma la extensión de los plazos por la participación de agentes comunitarios (Díaz, 2003) también genera beneficios, ya que las comunidades e individuos tienen para aportar y el trabajo conjunto puede lograr mejores resultados, haciéndolos sostenibles y replicables.

Por lo anterior, es importante considerar la rigidez presente en los programas y la incapacidad para adaptarse a las condiciones cambiantes del entorno (Raczynski, 2002), siendo necesario adaptar los mecanismo con que funcionan y las definiciones de ciudadanía relacionados.

Por último, considero que en este tema la transparencia y la generación de confianza es fundamental, entendida como la capacidad del sector público de hacer explícitas sus debilidades y fortalezas, como decía Claudina Nuñez, las personas necesitamos que escuchen nuestras necesidades, pero al mismo tiempo también requerimos que nos expliquen por qué no pueden ser satisfechas, el silencio genera malestar. De esta forma, el principal desafío es generar diálogos que permitan la construcción creciente de participación y de comprensión entre el sector público y la ciudadanía.

Referencias

1.- Díaz, Fernando. 2003. Participación y ciudadanía. Apuntes de clase curso Pobreza: diagnóstico, políticas e instrumentos. Magíster en Gestión y Políticas Públicas. Santiago, Chile.

2.- Raczynski, Dagmar. 2001. Equidad, inversión social y pobreza. Innovar en cómo se concibe, diseña y gestiona la políticas y los programas sociales. Apuntes de clase curso Pobreza: diagnóstico, políticas e instrumentos. Magíster en Gestión y Políticas Públicas. Santiago, Chile.

3.- Serrano, Claudia. 1998. Participación social y ciudadanía. Un debate del Chile Contemporáneo. Apuntes de clase curso Pobreza: diagnóstico, políticas e instrumentos. Magíster en Gestión y Políticas Públicas. Santiago, Chile.

  1. Es interesante recoger aquí la intervención de un dirigente de comunidades indígenas amazónicas en el Segundo Encuentro de Innovación y Conocimiento para la Superación de la Pobreza Rural en América Latina y el Caribe organizado por FIDA en septiembre recién pasado, quién invitó a los expositores a revisar el concepto de pobreza, ya que él y su gente no se consideraban pobres: tenían con qué comer, con qué construir sus viviendas y una comunidad que los acogía, por lo tanto el concepto de pobreza les parecía extraño y ajeno.

Comentarios

Que interesante tema. Me fascina esta temática, la de participación en la generación de políticas públicas. Soy Trabajadora Social y vivo en Iquique, sin muchas posibilidades de especializarme en este tema por las pocas oportunidades que el ser de región extrema otorga la educación superior centralizada.
Gracias por compartir sus conocimientos!!!

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Hola, actualmente estoy pensando en mi tema de tesis de la Maestría en Auditoría Gubernamental , soy de México. El leer este artículo me sirvió mucho, ya que me llama la atención el tema del outsourcing gubernamental. Gracias

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